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人大代表、著名主持人秦畅之邀，笔者与市党校汪仲启教授座客上海人民广播电台93.4频率的《市民与社会》节目，就一个小区业主过度裁剪自家种在园外的樟树被罚14余万引发的全国新闻媒体及百姓自媒体和社会街头巷尾纷纷议论的社会热点，围绕城管行政执法如何遵循合法、公正、公开的原则，坚持以人为本，执法与教育、疏导、服务相结合，文明执法、规范执法，注重法律效果与社会效果的统一等问题与广大听众进行了交流。

一：雇人修剪樟树，被邻居举报，绿化和城管介入调查

位于上海松江区明华路上的绿洲比华利花园是一个别墅小区，这里的业主李先生今年初请人来修剪一棵香樟树，这棵树是他于年花费1.1万元买来的。最初，这棵香樟树是种在李先生家院子内的，随着它越长越高，会遮挡家中的采光；没过几年，李先生就将香樟树移到了院外。又过了数年，香樟树继续茁壮成长，再次挡住了李先生家院子里种植花草的阳光，于是他决定将香樟树修剪一番，当时修剪前，他还打电话问过区绿化部门，咨询自己要修树，有什么审批什么程序？电话里面绿化部门很干脆把他回掉了，表示“我们这里不受理的，你们家谁种一棵两棵树，修剪让我们绿化部门来，我们哪有这么多的人力，我们不管这些”。绿化部门不管，于是李先生参照周围物业大树修剪的方法，就请来工人，将树的分枝剪除，剩余2米多高的主干。

令李先生意想不到的却是他的这一举动，被其他居民举报了。经过调查后，城管工作人员向李先生开出行政处罚书，认定李先生“砍伐”树木。对此，城管部门表示：个人未经区绿化部门审批前，没有权利对公共绿地上的树木进行移植和砍伐。李先生感到困惑不已，他想不明白，自己并未把树“砍死”，而今香樟树也冒出了绿芽，怎么就被认定为砍伐树木了？"城管说我砍伐树木，这不可能的啊，我承认修剪有些过度，但是这树是我自己买的，我不舍得砍死的。”二、绿化部门作出违法认定，城管作出罚款14.42万元

如何裁定“过度修剪和砍伐”？即便李先生说这棵树是他买的，绿化部门认为，李先生数年前种在院外，已属于公共绿化，如果需要修剪树木，只能通过养护部门修剪，同时在修剪过程中也必须按照标准执行。只有在一种情况下，居民才能自行处置树木，那就是树木在自己家院落内，且树木胸径小于25厘米，否则如果树木胸径过大，即使修剪种在家里的树木也会受到相应处罚。就在年，李先生所在的小区隔壁，四季御庭小区也出现了类似的情况，小区物业将余棵树木修剪成树干，从外观看与李先生修剪的程度相似，最终物业被城管以“修剪过度”为由，罚款1.5万元。但令李先生困惑的是：“如果大家都一样罚，我也认了。可修剪的程度都一样，他们小区还剪了这么多树，为什么罚款数额相差这么多？”相似的修剪程度为何隔壁小区是“过度修剪”而李先生却是“砍伐”呢？二者究竟有何区别？对此，绿化部门解释道，树种不同，认定“过度修剪”的标准也不同，所以处罚标准也就不同。根据上海市绿化和市容管理局制定的《居住区常见树木修剪指南》显示，李先生“修剪”的是一棵香樟树，其中香樟树“过度修剪”的标准是保留少许枝干，如果再往下剪，就属于“砍伐”，而李先生已经把香樟树砍成了树桩，因此是砍伐而不是过度修剪，城管作出行政罚款14.42万元的决定。三、绿化部门的违法认定，城管作出行政罚款的依据

今年2月4日，上海市松江区绿化和市容管理局对李先生砍伐的树木种类进行了认定，认定结果为香樟树，且依据《上海市物价局、市财政局关于调整本市部分绿化行政事业性收费标准的通知》文件对树木价值进行了认定，认定该树木补偿价格为元。城管部门根据《上海市绿化条例》第43条第2款规定，考虑到李先生认错认罚的态度较好，所以对李先生给予了标准最低的5倍处罚，即14.42万元。而隔壁的四季御庭小区物业属于养护单位，养护单位过度修剪树木并非根据树木的品种来裁定赔偿，而是根据树木的数量来判定，而且当时也是因为周边居民受到了影响，有修剪的有需求，向物业反映情况后，再由物业进行修剪。而杨树属于行道树，与香樟树这一名贵树种不同，最终向四季御庭小区物业罚款1.5万元。城管工作人员也告诉李先生，如果他对处罚结果有异议，可以向城管的上级部门复议或者去法院起诉。

四、电台《市民与社会》节目第一时间对此展开讨论

在业主过度裁剪自家种在园外的樟树被罚14余万元的信息一经披露的第2天，应人大代表、著名主持人秦畅之邀，笔者与市党校吴仲启教授座客上海人民广播电台93.4频率的《市民与社会》节目，围绕城管行政执法如何遵循合法、公正、公开的原则，坚持以人为本，执法与教育、疏导、服务相结合，文明执法、规范执法，注重法律效果与社会效果的统一等问题与广大听众进行交流，笔者并提出了以下看法：

1、自家的树移植到院外后就认定为是公共绿化的缺乏法律法规和规范文件的依据。私人树种在小区绿地是违规行为是肯定的，应该及时纠正，但必然导致这棵树的所有权转移之说法律逻辑是不通的。如照此推理，有人在公共区域搭建建筑物或构筑物不是责令整改，而应该充国有和集体所有？

上海杨浦区曾发生过一个业主擅自在小区种的树，长大后枯萎被大风吹到致使相邻业主的车辆受损。物业公司明确表示，该树是业主个人未经许可擅自种植的，不属于物业管辖范围，故侵害人应该是该树的所有人，最后法院采信了这一说法。杨浦法院并没有因该树在小区绿地就认为是小区公共所有而追责物业企业。

2、按《上海绿化条例》规定，公共绿化与小区居住绿化是不同的概念，不应该混同，前者是指公园绿化、道路绿化和防风绿化等，后者仅指住宅小区的绿地，所以绿化部门和城管部门将自家的树移植到院外后就认定为是公共绿化的说法，明显有悖法律的规定。对处罚标物的树是否要首先认定其权属，如果要处罚是否应依据权属不同而精准采取相应的不同处罚。

3、按照《住宅小区绿化调整实施办法》:住宅小区的绿化大树的养护，通常是：常规修剪；回缩修剪；迁移；砍罚。这些有不同定义，不同的操作程序，应精准界定。

常规修剪；回缩修剪小区可以自行决定，迁移；砍罚在小区表决通过后，才需要报绿化部门审批。砍伐通常是指因某种需要将大树至于死地，而过度修剪只是延迟大树的生长速度，两者的出发点和目的迥然不同。

4、巜行政处罚法》规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。

5、相关部门对小区绿化的监管是否应从简单的处罚增加宣传，指导，协调的多元化。绿化管理的法律法规，对于百姓而言甚至小区的管理部门和从业人员来说是较陌生的，作为执法者，是否应该交通执法部门那样，做一些必要的培训和宣传。试图通过巨额罚款来达到教育和宣传的目的，显然是有悖法律的初衷。

6、即便当事人在收到行政处罚决定书之后在期限内足额缴纳了罚款，但如不服处罚决定，仍可依据《行政复议法》的规定在60日提出行政复议申请，或者依据《行政诉讼法》的规定在6个月内提起行政诉讼。这些都是法律赋予的权利，交不交罚款，都不影响当事人行使自己的合法权利。

总之，执法更应遵循合法、公正、公开的原则，坚持以人为本，执法与教育、疏导、服务相结合，文明执法、规范执法，注重法律效果与社会效果的统一

市党校汪仲启教授在《市民与社会》认为，关于主观过错部分，砍伐树木的事实认定标准应当是结果要件的，而不是行为要件的，即是否构成砍伐树木不以是否有主观过错作为基本认定要件。主观过错可能影响处罚结果的轻重，但不影响事实性质的认定。本案处罚之所以按照法定5-10的5倍进行处罚，执法部门应该是考虑到主观过错的。同理，首犯免罚也不适用于结果犯，而只适用于行为犯。我那天骑电瓶车载人，就是行为犯，而且是首犯，其实依法可以免于处罚的。但是本人还是乖乖交了三十元罚款。至于本案为何引发如此大的争议？有没有更合适合理且合法的处理方式？执法权进小区，是法治社区建设的必然要求和大势所趋。但是，治理、指导、服务和执法的衔接必须更加协调。

五、上观新闻记者质疑这是否属于“不问法理情僵硬执法”

何为“砍伐”，是这起案件的核心问题，尽管城管执法部门先后多次解释，但并不能服众。围绕本次事件的一些核心问题和公众新的疑问，解放日报·上观新闻记者再次采访了执法部门和专业人士。

根据城管执法部门的解释，认定李先生修剪香樟树的行为为砍伐，主要依据有二。其一是《上海市居住区常见树木修剪指南》。根据该指南，香樟树过度修剪的标准是保留少许树干，如果再往下剪，只剩下树干，就属于砍伐。其二是《上海居住区绿化调整技术规范》。在该规范中，针对不同的树种，修剪的技术、方法、尺度等都有具体要求，未按规定操作的，认定为过度修剪；过度修剪导致一个生长周期内未能恢复树木冠形的，认定为砍伐。然而，这两点依据均遭到专业人士的质疑。首先，树木修剪指南只是一个指导专业人员修剪树木的指引，并没有明确砍伐的定义，即使明确了何为砍伐，也不具有强制效力，无法作为作出行政处罚决定的依据。通俗点说，仅凭李先生这棵香樟树的修剪结果达不到专业建议的水平、程度，就说人家是砍伐，进而认定违法，这不合理。只能说是修剪不规范、不到位或是方法错误而已。其次，《上海居住区绿化调整技术规范》是一项技术规范，明确了砍伐的定义，相比上述指南，更适用于上海市居住区中影响居民通风采光及安全的树木调整，以及用来判断李先生的相关行为是否属于砍伐。但有专业人士指出，过度修剪导致一个生长周期内未能恢复树木冠形的，认定为砍伐，那么何为香樟树的“一个生长周期”？今年初李先生请专业人员修剪的香樟树如今已经抽出了新枝芽，随着不断的生长，过几年或许就可以恢复树木冠形，那能不能认定这几年就是“一个生长周期”？那么砍伐一说从何而来？是不是顶多算过度修剪？关于这一点，无论是技术规范还是执法部门，均没有给出答案。

六、上海市法学会罗培新教授：修剪自己的香樟树被罚逾14万元，有没有更好的执法结果？

1、在树木所有权上施加一定的公权限制，其法益价值在于，降低因迁移、砍伐等私人行为或纯粹的操作不专业而导致的树木减损，从而在整体上提升城市绿化水平，增进社会公共利益，这是由绿化的正向外部性所决定的。

2、化的公共性，应当是空间意义而不是所有权意义上的。当事人未经许可，将樟树从院内移至院外，并不导致所有权变动，但产生了绿化性质的变更，即该树木因迁移至公共绿地而成为公共绿化。同时，该行为还构成擅自迁移树木与擅自占用公共绿地两项违法行为。

3、就立法旨意而言，法条的适用具有层次性。同样是损毁绿化的行为，之所以对养护单位处罚更重，而对一般业主处罚更轻，是因为养护单位拥有更为专业的知识与经验，而业主则常常构成无心之失。即便认定是砍伐行为，对于业主，执法部门可以选择适用《上海市绿化条例》第三十七条而不是四十三条，处以三倍而不是五倍的罚款，从而调减40%的处罚金额。

4、新修订的《行政处罚法》引入了过错推定原则，即如果行政相对人证明了自己没有过错，可以不予行政处罚，另外还确认了首次轻微违法免罚制度。执法者当秉持体系思维，将法律的原则规范与单行法的具体规则相结合，在补偿标准的最低倍数三倍之下，再行调减罚款金额，如此方能体现处罚与教育相结合，做到法理事理情理理理相通。

七、白岩松：不问法理情僵硬执法给环境带来危害

小区业主过度裁剪自家种在园外的樟树被罚14余万事件，引起了央视新闻客户端年08月22日的采访和报道。经过采访了解事件全过程，北京大学建筑与景观设计学院副教授李迪华：修剪技术指南是不适合于这个处罚的，因为修剪技术指南是针对园林公司、园林行业的一个指南，这也是我前面质疑，这个处罚存在不合理、不合情的问题。真正要做的是什么，在处罚之前应该充分去调研这棵树是不是真正影响到居民的日常生活。如果确确实实是有必要进行修剪或者移走，那么只是存在一个程序不当和谁来移的问题。这些比树怎么修剪叫砍伐更加重要一些。

李迪华：我们的城市，乔木已经严重地影响到居民，尤其是底层的日常生活，城市园林部门并没有给予及时回应，全国各地都有居民自行去处置居住小区里树木的情况。我们今天已经把绿化情感化了，就是凡事只要认为绿化就是好的、树就是好的，它即使是阻挡了我的阳光，遮挡了我的空气，对我的建筑有潜在的安全风险。这个在公众观念里边一定要得到改善，就是绿化只有当它不会影响到居民的正常日常生活，才是我们应该去接受和支持的。

著名主持人白岩松一针见血的指出：这个现实中的故事，恐怕很多人会想这样一个问题：究竟是修剪一棵自己种的树给环境带来的危害大？还是不问青红皂白，不问法理情僵硬执法给环境带来的危害大？接下来这个处罚会向哪个方向走？或许各方也都该更好地说一说，因为这是一个相当不错的与城市治理有关的案例。

八、《上海市居住区常见树木修剪指南》正式发布

本市已有法规《上海市绿化条例》，市府《上海市居住区绿化调整实施办法》，也有适用住宅小区绿化管理的规范性文件上海市居住区绿化调整技术规范》和《上海居住区绿化调整技术规范》，但从小区绿化管理实践中，缺乏更具有规范性，操作性的具体绿化修剪指南。

居住区绿化是城市绿化重要组成部分，具有景观、生态、休憩等功能，事关居民住品质。近年来，居住区树木修剪越来越受到市民